Le modèle de Smart-city, entre utopie et controverses : étude de cas de Toronto et Lyon

En septembre 2019, 700 villes se sont réunies à Barcelone pour le Smart City World Congress afin d’aborder la question de la ville intelligente comme stratégie d’innovation urbaine. En effet, face aux défis du XXIème siècle et aux révolutions numériques, la ville se voit petit à petit transformée. De l’intégration de systèmes de surveillance à de nouvelles formes de participation citoyenne, le numérique est au cœur des nouveaux projets urbain : les smart cities. Celles-ci désignent les villes qui, via l’utilisation de technologies numériques, réduisent leur empreinte écologique et améliorent la qualité de vie des citadins en rendant la ville plus adaptative et efficace. Afin d’illustrer ces transformations, nous avons fait le choix de l’étude de deux projets de smart cities différentes : le réaménagement urbain de Waterfront Toronto au Canada et le projet de smart city de Lyon Métropole en France. Ces deux projets innovants suscitent néanmoins des interrogations, entre problèmes éthiques et légaux.

Alors, comment ces deux projets sont-ils représentatifs de deux modes de production de smart city ?

I/ Le projet Google de Toronto : un projet entrepreneurial au cœur de nombreuses incertitudes

a) Le projet inédit de Sidewalk Labs, filiale d’Alphabet, maison mère de Google

Le projet de smart-city à Toronto est un projet inédit de gouvernance numérique. Dans le cadre d’un processus concurrentiel d’appel d’offre établi en 2017, Waterfront Toronto, organisme public du Gouvernement du Canada, a retenu les services de Sidewalk Labs comme « Innovation and Funding Partner » pour élaborer une proposition d’aménagement urbain sur le front de mer de Toronto, au bord du Lac Ontario. La municipalité de Toronto, afin de rester dans une dynamique active d’être une ville à la pointe des innovations technologiques au Canada, a approuvé le Master Innovation and Development Plan ou MIDP le 31 juillet 2018, permettant ainsi à Sidewalk Labs de mettre en pratique ses services et son idée de l’espace urbain.

Vue aérienne de la baie de Toronto au bord du lac Ontario, Google Earth, 2019.

Au début, le projet urbain concerne seulement Quayside, une partie de la bordure du Lac Ontario et ensuite la filiale a voulu proposer un projet plus étendu : le « River District« , incluant Quayside et un ensemble large de 4,8 hectares. L’objectif était d’atteindre le « IDEA District » (Innovative Développement and Economic Acceleration) de 77 hectares, seize fois plus grand que Quayside. Ce projet d’aménagement et de construction représente un investissement de 900 millions de dollars. Il pourrait créer jusqu’à 1 700 logements abordables pour un coût de -40% au prix de l’immobilier local, avec une part de l’habitat consacré à 20% de logements sociaux.

De plus, l’ambition de Sidewalk Labs prévoit de générer 93 000 emplois au niveau local d’ici son achèvement vers 2040 et permettrait de générer 14,2 millards de dollars de produit intérieur brut annuel pour la municipalité de l’Ontario. Un pari à long terme pour Sidewalk Labs et une offre alléchante pour la municipalité.

Derrière ces chiffres, la filiale d’Alphabet souhaite proposer un nouveau modèle de ville durable : des espaces publics modulables, des transports piétons et vélo valorisés (avec des pistes cyclables chauffées en hiver). Le pilotage du quartier fonctionnerait par système numérique (caméras et systèmes intelligents de haute technologique) et constituerait un véritable hub logistique. De quoi rendre George Orwell heureux.

b) Le cadre juridique et ses problématiques

Les principes juridiques de la municipalité de Toronto sont mis à l’épreuve face au projet d’envergure que propose Sidewalk Labs. Le cadre juridique de la municipalité limite strictement les projets notamment si le lieu choisi représente des risques pour les habitants.

La première limite juridique sur la construction de ce projet concerne les risques d’inondation. Le Règlement administratif du Service Public de Toronto s’inscrit dans le chapitre 192 du Code municipal de Toronto, entré en vigueur le 31 décembre 2015. Ce règlement fournit des directives aux membres de la fonction publique (employés de la Ville et de l’Agence concernée) sur :

Extrait du Règlement administratif du Service public de Toronto, site internet de la municipalité.

« Use City property, services, and resources responsibly » : treat the City’s resources responsibly and with care.

Toronto Public Service By-Law.

Le développement d’un projet immobilier et économique au bord d’une baie nécessite une certaine vigilance de la part des pouvoirs publics. La question des risques d’inondations a déjà été posé : « En mai 2018, le gouvernement fédéral, le gouvernement provincial de l’Ontario ainsi que l’administration municipale s’étaient engagés à verser 1,25 millards de dollars à Waterfront Toronto pour couvrir les frais de protection contre les inondations des terres portuaires.« . selon la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto.

À titre de comparaison, en France, l’Article R-122-5 du Code de l’Environnement encadre la construction du bâti sur les sols et requiert : « Une description des incidences notables que le projet est susceptible d’avoir sur l’environnement résultant entre autres : de l’utilisation des ressources naturelles, en particulier les terres, le sol, et la biodiversité en tenant compte, dans le mesure du possible, de la disponibilité durable de ces ressources« .

La seconde limite juridique de ce projet est visible à travers l’objectif initial du projet en lui-même.

« Do not use or permit use of city land, facilities, equipment, supplies, services or other resources for non-City business. »

Toronto Public Service By-Law

Sidewalk avec sa vision et son modèle de « smart city numérique » va intégrer de nombreuses composantes électroniques qui seront bénéfiques à des entreprises. La question légitime que l’on peut se poser dans cette finalité serait de savoir : à qui va bénéficier ce business florissant ? La ville de Toronto a fixé des règles sur l’utilisation de son espace, de ses biens et de ses ressources. Le projet de Sidewalks Labs interroge cette limite fondamentale sur la logique de construction dans l’espace urbain. Quelles finalités ? La collecte des données des utilisateurs, notamment par le biais des transports, des services numériques destinés aux habitants du futur quartier, suscite une interrogation. Sidewalks Labs, qui ne l’oublions pas est une filiale de Google, bénéficiera d’un potentiel de vente de données lucratives. L’espace public aménagé en zone de logement serait au final une nouvelle zone de business lucratif pour le géant du web Google.

Ce dernier point est important car il nous interroge sur la vision que peut avoir une entreprise privée sur l’utilisation de l’espace public, en l’occurrence d’un quartier de la ville.

Selon le journal français Libération, « Sur l’île Villiers, Sidewalks souhaite faire construire le futur siège canadien de Google. Son ambition va encore plus loin puisque la filiale de Google envisage de développer un quartier plus vaste – le district IDEA, pour y déployer à terme ses innovations. Elle souhaite la création de nouvelles entités publiques ou encore que les autorités s’engagent à construire une ligne de train reliant le quartier au reste de la ville. Sidewalk propose d’investir, avec des partenaires locaux, jusqu’à 1,3 milliard de dollars canadiens dans le projet. » (article du 31 octobre 2019).

Une ambition qui suscite de nombreuses craintes sur une éventuelle privatisation de l’espace public. Pour Bianca Wylie, cofondatrice du groupe de plaidoyer Tech Reset Canada, le projet de Sidewalks Labs représente une menace pour la préservation du domaine public de la ville.

« Le problème, c’est l’idée même que nos autorités demandent à une société de donner son opinion sur comment on doit vivre dans notre ville. Cette question relève du gouvernement et non d’une entreprise qui répond aux intérêts de ses seuls actionnaires. »

Bianca Wylie, cofondatrice du groupe Tech Reset Canada.

Derrière ces craintes quant aux ambitions de Google sur la ville de Toronto, l’ombre du lobbying plane au-dessus des instances de la municipalité. Pour gagner l’appel d’offre du projet, Sidewalks Labs était-il sur la même ligne de départ que les autres concurrents ?

D’après le rapport annuel 2018 du Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario, « En mars 2017, Waterfront Toronto a lancé une demande de proposition (DP) pour trouver un partenaire d’innovation et de financement pour le secteur Quayside. La société Sidewalk Labs a été retenue comme partenaire d’innovation et de financement. Avant la publication de la DP, Waterfront Toronto a communiqué avec Sidewalk Labs et d’autres soumissionnaires potentiels pour leur fournir de l’information. Cependant, Sidewalk Labs a reçu plus d’information de Waterfront Toronto avant la publication de la DP que les autres parties qui ont répondu à la DP. »

Le conseiller municipal de Toronto, Denzil Minnan-Wong était le seul représentant de la ville au conseil d’administration de Waterfront Toronto. Il a demandé que l’entente soit rendue publique au-delà du résumé de quatre pages qui est actuellement disponible. Il a également présenté une motion qui a été rejetée pour rendre public le contrat de Sidewalk Labs.

Le manque de transparence sur le contrat signé entre Sidewalk Labs et Waterfront Toronto inquiète. Pourtant la Loi de 2001 sur les municipalités canadiennes rend obligatoire la transparence de la vie publique et les actions du Conseil Municipal.

Municipalités (Loi de 2001 sur les municipalités conadiennes), L.O. 2001, chap. 25

Derrière ces interrogations et ces inquiétudes sur l’aspect légal du projet de smart-city à Toronto, nous souhaitons soulever plusieurs questions éthiques.

La ville est par définition construite comme un cadre démocratique où chaque habitant peut se déplacer, habiter, travailler. Le numérique va influencer ce rapport entre l’Homme et son habitat. Les analyses des données recueillies orientent des décisions qui ont des répercussions sur les individus : services offerts, information fournie, aménagements urbains, interventions des forces de l’ordre, etc. L’utilisation massive des données technologiques peut limiter l’autonomie des personnes, mener à pratiques discriminatoires ou de surveillance excessive. Dans le cadre du projet Google de Toronto, nous ne savons pas quel acteur va recueillir et avoir accès à ces données ? Comment va-t-il les utiliser ? La surveillance à outrance des utilisateurs est une atteinte aux droits fondamentaux de l’Homme. Le principe de protection de la vie privée est un principe réaffirmé dans l’article 12 de la Déclaration Universelle des droits de l’Homme des Nations Unies.

Le 23 octobre 2018, Ann Cavoukian, ancienne Commissaire à la protection de la vie privée de la région de l’Ontario, a dénoncé l’incapacité de ce projet à protéger la vie privée des gens. La responsable qualifie ainsi cette ville futuriste de « Smart City de la surveillance« . Ann Cavoukian était recrutée comme consultante pour ce projet. En raison des failles constatées dans la protection des données, l’experte a alors préféré démissionner. Ce projet est-il un premier pas vers un modèle de société panoptique théorisé par C.Laval dans laquelle chaque individu est surveillé tout le temps ? Ces questions sont légitimes et se posent.

Pour rassurer, Sidewalk Labs a proposé la création d’une structure indépendante qui veillerait à la gestion et l’utilisation des données urbaines, mais son fonctionnement suscite toujours des doutes.

En conclusion, c’est un projet qui divise entre l’idéal futuriste de la smart-city, promesse techno utopique, et des problématiques plus pragmatiques en termes de droit et d’éthique. De fortes oppositions naissent comme en témoigne le hashtag #BlockSidewalk sur les réseaux sociaux, pour contester contre le projet. Ce mouvement souhaite s’inscrire comme une forme de contestation populaire dans l’espace urbain par le biais de manifestations.

II/ Lyon, le modèle de « smart-city » par partenariats public-privé

La Métropole de Lyon est un exemple de mise en place d’un modèle de « smart-city » à la française. Son ambition est de devenir une métropole résolument co-intelligente, innovante, durable et vivante. Face au défi selon lequel en 2050, 70% de la population mondiale vivra en ville, Lyon Métropole a décidé de faire appel à des projets innovants pour incarner un modèle de smart-city et créer des outils « smart » en coordination avec des start-ups locales.

Le quartier Confluences, véritable laboratoire d’innovation urbaine.

a) Un projet multi-partenarial

Pour créer un modèle de ville durable, Grand Lyon Métropole a mis en place une initiative, le « Lyon Living Lab« , suite au lauréat de l’appel à projet « démonstrateur industriel pour la ville durable » lancé par l’État français. 

Le « Lyon living lab » est un projet multi-partenarial qui fait appel à des entreprises privées comme Bouygues Construction, JC Decaux, Veolia, Sanofi Pasteur, Keolis, Leroy Merlin… ainsi que des start-ups lyonnaises et des acteurs publics (Métropole et ville de Lyon). C’est une force pour la métropole de compter sur des acteurs privés innovants et acteurs de leur territoire.

Le projet du Grand Lyon sur la smart-city touche plusieurs domaines de compétences métropolitaines. En voici quelques exemples :

  • Pour répondre aux défis sociaux de la ville, la métropole de Lyon veut accentuer la transformation et l’utilisation du numérique dans les QPV (Quartiers prioritaires de la ville). 
  • La métropole s’engage sur une transparence et une ouverture des données pour permettre aux utilisateurs de maîtriser l’utilisation de leurs données personnelles et leurs échanges entre eux. (Projet pilote MesInfos)
  • De nouvelles formes de mobilité avec OptimodLyon pour prévenir le trafic local et la mise en place de navettes autonomes Navya.
  • La Gestion de l’eau avec Hublo, un centre de supervision globale de l’exploitation d’eau potable.

Illustration réalisée à partir des initiatives de la plaquette « Inventons ensemble une Métropole Co-intelligente ! », Grand Lyon Métropole, Novembre 2016.

Ces innovations qui touchent des secteurs clés du paysage métropolitain soulèvent de nombreuses interrogations relatives à l’influence des entreprises privées dans ces domaines de politiques publiques et dans la vie privée des habitants. En effet, quand nous examinons les entreprises partenaires du Lyon Living Lab, on peut se demander si elles ne cherchent pas à s’emparer de domaines stratégiques pour créer des monopoles sur le marché.

b) Le droit et les ambitions du projet de smart-city lyonnaise

Les innovations qui découlent du projet de smart-city lyonnaise soulèvent de nombreuses questions de droit. En effet, le droit de l’urbanisme encadre les projets d’aménagement du territoire. Celui-ci soulève des interrogations sur les Partenariats Publics-Privés (PPP), avec plus de 340 millions d’euros investis par ces partenaires dans les projets. 

Un PUP pour le quartier Confluence avec le Lyon Living Lab

Modélisation du projet de réaménagement urbain du quartier Confluence, Grand Lyon

Pour transformer le quartier Confluence en « quartier durable et désirable », la métropole a décidé de mener ce projet pilote avec Bouygues, La Poste, Véolia, Sanofi Pasteur, Sopra Steria, Keolis, Microsoft, Leroy Merlin, Colas et JC Decaux. Ce projet de renouvellement urbain s’inscrit dans une démarche de PUP, projet urbain partenarial  

  • L’ambition du projet est de rendre le quartier attractif, sain et source de bien-être, efficient et résilient environnementalement (autonomie énergétique, applications des principes de l’économie circulaire…).
  • Le financement initial du projet se fait par les membres du consortium privé.
  • Mise en place d’une dérogation pour l’open data, la gestion de l’eau, mobilité autonome, mutualisation énergétique.

Dans cette transformation, le Lyon Living Lab souhaite transformer le système énergétique de la ville pour le rendre plus optimal, plus dynamique et créer une gouvernance numérique autour des données énergétiques. 

Initiative qui s’inscrit dans la Loi pour une République Numérique, promulguée le 8 octobre 2016, les articles L. 111-73-1 et L.111-77-1 « prévoient que les gestionnaires des réseaux publics de distribution d’électricité et les gestionnaires des réseaux publics de distribution de gaz naturel, permettent la réutilisation des données détaillées de consommation et de production issues de leur système de comptage d’énergie, dans l’objectif de favoriser notamment le développement d’offres d’énergie, d’usages et de services énergétiques, sont chargés : de procéder au traitement de ces donnés dans le respect des secrets protégés par la loi; de mettre ces données à disposition du public par voie électronique... ».

L’exemple de construction d’un ensemble de trois immeubles mêlant bureaux, logements et commerces, financés par Bouygues, Toshiba symbolise l’ambition de créer un premier îlot urbain à énergie positive au coeur de Lyon.

Photographie du quartier Confluences, Grand Lyon Métropole.

Vers une « green smart-city » ?
L’une des ambitions du projet Smart-city est de repenser la métropole de Lyon et de l’inscrire dans un projet de ville durable. La métropole de Lyon a décidé d’établir un Plan Climat énergie territorial, s’inscrivant dans les engagements de l’Accord de Paris de 2015 afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre, valoriser les mobilités douces et le développement des transports en commun, l’habitat éco-responsable et végétaliser davantage la ville. Cette démarche de Lyon s’inscrit pleinement dans la Charte de l’Environnement de 2004 et l’article 6, selon lequel « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable ». D’autres métropoles ont décidé de s’inscrire dans cette démarche comme Rennes Métropole et son Plan Climat Air-énergie territorial 2019-2024.

Campagne de communication du Grand Lyon en faveur de son engagement pour le climat.

c) Les controverses du projet smart-city

Le Partenariat Public-Privé : des risques liés à l’emploi du PPP dans des projets d’aménagement.

Le 16 juillet 2014, la Commission des Lois du Sénat publie un rapport soulignant les dangers des PPP. Ils présentent « plusieurs effets néfastes, notamment pour les générations futures » et constituent « une bombe à retardement budgétaire souvent ignorée par des arbitrages de court terme« ; ils risquent de « rigidifier la dépense publique« , en imposant des loyers sur sa durée, provoquant « un effet d’éviction sur les autres dépenses de fonctionnement, parfois pour des projets en maîtrise d’ouvrage publique » ; « le paiement différé est une facilité pour la personne publique qui peut la conduire à surestimer ses capacités d’investissement. De surcroît, au gré de l’exécution du contrat, le coût final du projet peut évoluer, malgré l’évaluation préalable« . Ils représentent « une formule « clés en mains » rassurante, mais aussi infantilisante« . « En concentrant la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’oeuvre entre les mains du partenaire privé, ils conduisent d’une certaine manière à un renoncement par la personne publique à sa compétence de maîtrise d’ouvrage« . Conclus essentiellement avec des grands groupes, ils provoquent un « effet d’éviction des petites et moyennes entreprises et des très petites entreprises« .

Des inquiétudes sur la gestion des données personnelles avec l’Open data :

Le projet énergétique du Lyon Living Lab, en partenariat avec Dalkia, Veolia, GRDF, ERDF, soulève de nombreuses interrogations sur les freins réglementaires liés au modèle énergétique français, la concurrence entre les nouveaux acteurs de l’énergie et les acteurs historiques et les risques liés à la confidentialité des données personnelles ou commerciales. 

De plus, l’ouverture des données personnelles et la transparence promise par la Métropole de lyon dans son projet de « smart-city » nous interroge sur la gestion de ces données, et l’utilisation du projet pilote « Mes Infos ». Qui va coordonner ces données ? Pour quelle finalité ? En effet, l’open data est un domaine soumis à une législation très réglementée.

L’utilisation des données personnelles est limitée par le texte réglementaire européen Loi RGPD du 20 juin 2018 sur la protection des données personnelles (renforcement de la CNIL en France).

Les limites de l’innovation : l’exemple des navettes autonomes Navya

Les navettes autonomes Navya, lentes et inadaptées, éjectées de la Défense. [en ligne] Le Monde.fr

Dans le projet de smart-city lyonnaise, la métropole souhaite innover en termes de mobilité urbaine. L’introduction des navettes autonomes Navya est un exemple de cette innovation. Cependant, elles furent rapidement un échec dans leur introduction sur le marché parisien : « la technologie n’a pas su s’adapter aux mutations de l’environnement urbain. D’autre part, l’objectif de passage en “full autonome” n’a pas abouti. Enfin, la vitesse de circulation de la navette n’a pas réussi à progresser et donc à rendre le service attractif ». Cet échec pour les navettes autonomes, créés à Lyon, montre bien la limite du numérique pour s’adapter pleinement aux spécificités urbaines. 

La Smart-city, un enjeu et une crainte pour l’accès de tous aux services ?

De plus en plus de villes se tournent vers le modèle de la « smart city » et de la gestion de la ville par logiciel numérique. C’est le cas de Barcelone qui utilise un logiciel informatique pour suivre l’état de ses réseaux urbains et également pour constituer un tableau de bord afin d’anticiper les risques de rupture. Même chose à Singapour qui utilise les nouvelles technologies pour surveiller sa population. Ces utilisations posent des questions éthiques sur la nature des services proposés aux habitants avec un risque de surveillance élevée, de fuite de données.

De plus, les délégations de marché public peuvent engendrer une augmentation des prix de l’immobilier créant ainsi de fortes inégalités socio-économiques dans l’accès au logement mais aussi au niveau des tarifs des services urbains en réseaux (eau, électricité…).

En conclusion, le modèle de « smart-city » est intéressant car il permet de lier l’innovation technologique au développement de la ville. En termes de respect de l’environnement, d’optimisation des données et des ressources, du foncier.. les innovations « smart » proposent des alternatives évolutives et optimisées. Ce modèle urbain permet de construire des quartiers à usages mixtes, de réutiliser le bâti existant dans certains cas pour améliorer l’accessibilité au logement et aux services. Cependant, il fait face à de nombreuses limites et controverses. Les avancées technologiques ne sont pas toujours compatibles avec les objectifs environnementaux (construction de nouveaux quartiers, urbanisation) et ne sont pas toujours fiables en termes d’utilisation des données des utilisateurs (risque de fuite et manque de transparence). Le recours à ces innovations technologiques pose des questions éthiques sur l’utilisation de l’espace public et peut creuser des inégalités déjà existantes dans les villes.

Travail réalisé par Aurélien Sarrosquy & Livia Carrillo dans le cadre du cours « Droit de la construction de la ville » en 4ème année à Sciences Po Rennes.

Sources :

Publié par Aurélien Sarrosquy

Fondateur d'Ausarchitect

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