Disponibilité foncière et surélévation : une brève analyse du rapport Lagleize (novembre 2019)

Dans un rapport de novembre 2019, intitulé “la maîtrise des coûts du foncier dans les opérations de construction » remis au gouvernement sur les politiques foncières, le député de Haute-Garonne Jean-Luc Lagleize propose de faciliter les surélévations d’immeubles en systématisant le recensement de ces potentiels fonciers ainsi qu’en exonérant les projets de surélévation des règles d’urbanisme de densité et de stationnement (cf. figure n°1).
Cette analyse critique a été rédigée dans le cadre du cours de politiques foncières dispensé en Master 1 Urbanisme & Aménagement à Paris 1 Panthéon-Sorbonne par Inès Delépine, en décembre 2019.

Surélévation et renouvellement urbain

Cette proposition s’inscrit dans un contexte de rareté du foncier au sein de l’espace urbain et, dans le même temps, dans une ambition de densification au sein des zones tendues depuis la loi de Solidarité et de Renouvellement Urbain (SRU) promulguée le 13 décembre 2000. Le dispositif législatif actuel ainsi que les propositions qui lui sont adossées œuvrent donc en faveur de l’affirmation d’une ville compacte faite de densités élevées. L’invocation de la surélévation coïncide avec l’affirmation du renouvellement urbain, défini par Yves Jégouzo (professeur émérite de droit), comme “un nouveau mode de développement  et de fonctionnement de la ville visant à économiser les espaces et l’énergie, à régénérer les territoires urbains dégradés (et) à accroître la mixité sociale” (Jégouzo, 2001, p.12 cité par Bardariotti). La surélévation est ainsi physiquement reliée à la construction existante et s’apparente à une extension ou un agrandissement vertical par la création de niveaux/étages supplémentaires. Elle permet d’augmenter la surface habitable d’un immeuble ou d’une maison individuelle tout en accroissant sa valeur. La surélévation s’affirme alors comme une alternative à l’extension horizontale, de plain-pied possible en zone pavillonnaire mais rendue complexe en zone urbaine dense.

Figure n°1 : extraits du rapport Lagleize, novembre 2019, pp. 19-20

Certaines opérations urbaines tentent déjà de mettre en œuvre cette densification au gré de juxtaposition de programmes et de surélévation d’immeubles : à l’image des opérations immobilières connexes effectuées au-dessus des gares du Grand Paris Express. Toutefois, celles-ci ne touchent pas nécessairement au foncier existant. Le député Jean-Luc Lagleize propose pour sa part de faciliter la construction de logements en zone dense en recensant les potentiels fonciers : autrement dit en répertoriant les dents creuses. Il s’agirait alors de valoriser ces gisements fonciers de taille réduite insérés entre deux pignons mitoyens aveugles. A cet effet, trois types d’acteurs sont invités à identifier de potentiels gisements fonciers : sociétés foncières, bailleurs sociaux et copropriétés.

Le marché des droits à bâtir prend de la hauteur

Ces projets de surélévation s’inscrivent dans le champ du 6ème marché foncier identifié par Joseph Comby : celui des nouveaux droits à bâtir. Cette proposition est envisagée dans le cadre d’un renouvellement urbain à la verticale. Il ne s’agit pas de terrains à bâtir (de surfaces) mais bien de droits à bâtir (des surfaces plancher [1]). Le montant de la vente du bien foncier repose alors en dernière instance sur la surface plancher qu’il est possible de construire par dessus les niveaux supérieurs des immeubles. A cet effet, la surélévation résulte de l’augmentation de la densité constructible (de la surface plancher) et non pas d’une densité parcellaire qui serait mesurée dans le cas d’un terrain à bâtir à l’aide de l’emprise au sol. La suppression du Coefficient d’Occupation du Sol (COS) permet dans les secteurs urbains d’appuyer cette densification et de mettre à jour des “potentiels de valorisation” (APUR, 2014).

Dès lors, l’optimisation voire la rationalisation du foncier existant repose sur  l’augmentation des droits à bâtir. Le député Lagleize prône donc une déréglementation [2] des règles d’urbanisme, et notamment celles encadrant la densité, la hauteur, l’emprise au sol ainsi que le gabarit des constructions permises au sein des Plans Locaux d’Urbanisme (PLU). 

Cette pratique de surélévation n’est toutefois pas nouvelle : selon l’Atelier Parisien d’Urbanisme (Apur), elle s’affirme même comme “une tradition parisienne ». Cette augmentation de la constructibilité est déjà amorcée par la taxe de Versement pour Sous-Densité (VSD) ainsi que par la suppression du Coefficient d’Occupation du Sol (COS) entérinée par la loi pour l’Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR), promulguée le 24 mars 2014. En effet, la loi ALUR a simplifié les procédures associées à la surélévation et cela notamment en ce qui concerne l’approbation des copropriétaires dans le cas d’un projet d’exhaussement d’un immeuble (une majorité de deux tiers des copropriétaires est désormais suffisante tandis que la décision devait jusqu’alors être prise à l’unanimité). Par ailleurs, cette loi a facilité la surélévation comme le mentionne  une note de la Fédération Française du Bâtiment, écrite en 2019 : 

“Parmi les dispositions nouvelles, les propriétaires de logements situés au dernier étage ne peuvent s’opposer seuls à une telle opération, et ils sont prioritaires pour l’acquisition des nouveaux logements construits en surélévation. A contrario, un copropriétaire du dernier étage peut réaliser une surélévation pour son propre compte, mais à condition d’en assumer seul le coût et les risques, et d’obtenir l’accord des autres copropriétaires.”

On peut donc se demander dans quelle mesure ce type d’opération de surélévation d’immeubles et d’exonération des règles d’urbanisme et de stationnement se répercute sur le prix des biens fonciers ?

Surélévation et accroissement de la charge foncière (vendue par l’aménageur au promoteur)

L’originalité de cette proposition repose donc sur le fait de créer de la surface de plancher sans utiliser d’emprise au sol. En effet, une opération de surélévation d’immeuble suppose l’acquisition d’un terrain déjà occupé et viabilisé. Ce faisant, le prix du terrain brut est supposé être élevé. Ainsi, 25 à 50 % des coûts de production du logement en Île-de-France reposent sur le prix du foncier et des terrains bruts [3]. Aussi, le coût d’acquisition d’un droit à bâtir est ici l’équivalent de la charge foncière dans le cas de l’acquisition d’un terrain à bâtir (Comby, 1978). Cette cherté repose donc tout à la fois sur le fait que le terrain soit déjà occupé et sur les aménagements déjà présents. L’encadré ci-dessous explicite les termes employés.

Encadré n°1 : charge foncière et droit à bâtir, les différences

1. L’expression de « charge foncière » est employée dans le cas d’une opération immobilière. Elle ne désigne pas seulement le prix du terrain mais comprend l’ensemble des dépenses qui doivent être effectuées sur le terrain avant d’entamer les travaux. Dans une logique dite “de compte à rebours”, le promoteur s’intéresse plus particulièrement au montant total des charges foncières qui s’exprime le plus souvent en m² de surface hors œuvre constructible (c’est-à-dire la surface de plancher du bâtiment qui pourra être construite sur le terrain).
* prix d’achat versé au propriétaire vendeur 
* autres coûts de la mutation (impôt sur les mutations, frais juridiques ou frais de notaires, rémunération des intermédiaires) 
* coûts de libération du terrain (évictions, relogement éventuelles des occupants, coûts de démolition) ou de dépollution (ex. cas d’un ancien terrain industriel) 
* coûts des branchements et raccordements aux réseaux (voirie, eau, assainissement, électricité) ; viabilisation interne éventuelle si le terrain est vaste
* surcoût de construction dus à des fondations spéciales (cas d’un terrain dont le sous-sol est défectueux)

2. L’expression de droit à bâtir s’entend dans le cadre d’opération de renouvellement urbain. Il ne s’agit pas de terrains à bâtir cédés par l’aménageur mais de droits à bâtir car “le montant de la vente ne dépend pas de la surface du terrain cédé, mais seulement de la surface des planchers à construire”.
Source : disponible en ligne : http://www.comby-foncier.com/dictionnaire_foncier.pdf 

Les coûts d’aménagement du terrain ne prennent donc pas en compte des dépenses en termes de viabilisation ni de dépollution des sols. Toutefois, il convient de s’interroger quant à la faisabilité technique de ce type d’opération puisqu’un terrain est initialement aménagé pour une capacité de logements déterminée. La surélévation du bâti invite à repenser les réseaux techniques et leur capacité à alimenter les nouvelles surfaces construites. Des surcoûts d’aménagement et de construction peuvent donc s’ajouter afin d’évaluer la stabilité de l’ouvrage ou de ses fondations par exemple (cf. figure n°2 : exemple type de bilan aménageur). Ainsi, la Fédération Française du Bâtiment (FFB) rappelle à propos de la surélévation, dans son numéro 55 de 2019, que “tous les procédés constructifs sont envisageables, à condition de prendre en compte les capacités portantes du bâtiment existant, et de respecter la réglementation urbanistique et la qualité architecturale”. D’où la nécessité d’une réflexion quant à l’opportunité d’une construction surélevée plus “légère » (en bois par exemple). Des pré-études sont donc nécessaires afin d’entreprendre des modifications bâtimentaires. De même, la FFB souligne l’intérêt de ce type de dispositifs puisque “la surélévation est aussi un levier pour la rénovation énergétique, la commercialisation de la surface supplémentaire pouvant financer tout ou partie des travaux”. En somme, les copropriétaires sont invités à valoriser le foncier disponible et à profiter de cette valorisation par surélévation pour financer la rénovation énergétique ou la mise aux normes de l’ensemble de l’immeuble. D’autres avantages sont associés à la surélévation :

“· Créer rapidement des logements de qualité, au cœur des zones tendues, sans subventions publiques ;
· Financer la rénovation énergétique du parc immobilier existant par le biais des ressources financières générées par la vente des droits à construire ;
· Lutter contre l’étalement urbain ;
· Stimuler la mixité sociale et la mixité d’usage ;
· Promouvoir la filière française de construction bois ;
· Renouveler la ville d’un point de vue architectural ;
· Valoriser des techniques de conception et de construction innovantes ;
· Transformer et densifier les parcelles dédiées aux services publics (écoles, collèges, lycées, commissariats, casernes, etc.).”

Discussions parlementaires sur l’amendement n°II – CE72 déposé le 18 octobre 2019 dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020 [4].

Figure n°2 : exemple type de bilan aménageur

Source : CERTU (2013)

Dès lors, les coûts d’acquisition (élevés) ainsi que le prix de ces droits à bâtir sont répercutés sur le prix du terrain constructible vendu au promoteur. Il semble en effet difficile de diminuer au préalable la charge foncière/les droits à bâtir. 

L’incidence de la charge foncière élevée sur le compte à rebours du promoteur 

Encadré n°2 : le compte à rebours du promoteur
Le compte à rebours constitue un “mode de raisonnement” à partir duquel le promoteur détermine  “le montant maximum de la charge foncière acceptable sur un terrain pour y monter une opération immobilière financièrement équilibrée”. Pour cela, il convient de raisonner à partir du “prix de sortie escompté” et d’y ôter “l’ensemble des coûts prévisibles” associés à l’opération (coût de construction, coût du crédit, frais de commercialisation, marges de promotion…). 
Source : Dictionnaire du foncier, disponible en ligne : http://www.comby-foncier.com/dictionnaire_foncier.pdf 

Figure n°3 : exemple de dent creuse susceptible de faire l’objet d’une surélévation

Source : (rue Saussure, Paris 17eme, photographie personnelle, novembre 2019).
Cette parcelle enclavée est caractéristique du tissu urbain composite au sein du Quartier des Batignolles.

A cet effet et afin de favoriser la surélévation, les copropriétaires peuvent s’organiser en auto-promotion ou revendre leur droit à construire à un promoteur puis ensuite distribuer les fruits de la vente entre promoteur et copropriétaires.

Afin que le promoteur couvre le prix d’achat élevé de la charge foncière, le prix de vente du m² habitable peut-être augmenté (cf. figure n°4 : exemple type d’un bilan promoteur). Aussi, pour que l’opération soit rentable, le promoteur peut optimiser le nombre de logements grâce à l’absence de densité réglementaire (souhaitée par le député Lagleize). L’augmentation de la densité résidentielle, c’est-à-dire l’augmentation du nombre de logements par hectare va donc de paire avec l’augmentation de la densité constructible. Le promoteur fait donc des économies d’échelle et dégage une marge. En effet, comme le précise Joseph Comby dans son Mémento d’Urbanisme publié en 1978, les coûts de la construction augmentent proportionnellement avec la densité, et pour que la densification soit rentable il est nécessaire qu’il y ait un enchevêtrement entre l’augmentation de la densité réglementaire et la hausse des prix de l’immobilier. En conséquence, ce type d’opération n’est réalisable sur le plan opérationnel et économique que dans des zones où les marchés immobiliers sont déjà tendus. 

Figure n° 4 : exemple de bilan type promoteur

Source : CERTU (2013)

Ce type d’opération risque toutefois de générer une anticipation de la valorisation des biens immobiliers de la part des propriétaires voire des promoteurs. Cela résulte de la modification de la chaîne de valeur du foncier initiée par la suppression des densités réglementaires.

Des biens fonciers aux coûts sociaux  

La mise en place de certains outils pourraient toutefois faire baisser l’effet d’aubaine de ce genre d’opérations. Ainsi, les collectivités pourraient imposer des secteurs de mixité sociale dans leur PLU afin de transformer la rente foncière en programmation et de diminuer la marge faite par les promoteurs sur ces opérations rentables. Cet outil pourrait alors freiner la valorisation immobilière permise par ce type d’opération et enrayer les mécanismes d’enchères foncières existants entre les différents agents économiques (mécanisme identifié par l’économiste américain W. Alonso en 1964).

Enfin, la réalisation des ces programmes immobiliers risque de fragmenter les prix fonciers et les droits réels immobiliers (droit de propriété : droit d’usage, usufruit par exemple) compte tenu du fait que les immeubles font souvent l’objet d’une gestion en copropriété.

Vers une valorisation généralisée du “foncier aérien” ?

Ces dispositifs peuvent aussi être associés à la valorisation ou au développement dit du “foncier aérien”.  La proposition du député Lagleize encourage donc la création “d’un véritable marché du foncier aérien” dont l’objectif serait de “limiter l’inflation foncière et immobilière” (Rapport Lagleize, 2019). Une association a d’ailleurs été créée : l’ADFA (Association de Développement du Foncier Aérien). Ce concept de “foncier aérien” fait encore l’objet de peu d’études car, si le terme interpelle, il n’en demeure pas moins quelque peu paradoxal car le foncier est communément associé à une matérialité physique ou géologique. A cet effet, l’architecte et urbaniste Michel Cantal-Dupart  a réalisé une étude remise en octobre 2010 dans le cadre d’un atelier du Grand Paris, intitulée “Le Foncier de Paris peut-il être aérien ? Le Surhaussement des Immeubles”. Au-delà d’une méthode incitée par les politiques publiques, cette étude souligne la longévité des processus de surhaussement ou surélévation dans le cas parisien. Ce travail démontre par ailleurs les potentiels de valorisation foncière et immobilière par surélévation (cf. figure n°5). 

Figure n° 5 : les potentiels de surélévation du bâti dans le paysage parisien

Source : extrait du rapport “Le Foncier de Paris peut-il être aérien? Le Surhaussement des Immeubles” d’octobre 2010, p.3

Face à une plus-value d’urbanisme créée par la déréglementation des documents de planification en ce qui concerne la densité urbaine, le marché immobilier environnant ces opérations de surélévation est susceptible d’augmenter. Cela permet toutefois de bâtir des logements collectifs dans des interstices urbaines et de cerner le foncier disponible. Par ailleurs, ces processus de densification ne touchent pas seulement les secteurs denses puisque la “densification douce” qui vise à construire, par la biais de la division parcellaire et au sein des jardins privatifs, est de plus en plus mise à l’agenda des politiques locales.

Notes de bas de page :
[1] “La surface de plancher correspond à la somme des surfaces de tous les niveaux construits, clos et couvert, dont la hauteur de plafond est supérieure à 1,80 m.” (Source : service-public.fr)
[2] La déréglementation est ici définie comme la “suppression progressive de règles, fixées par les pouvoirs publics, qui encadrent l’activité des secteurs économiques” (Le Larousse, 2020).
[3] Observatoire Régional du Foncier (ORF) en Île-de-France, “Réduire les coûts fonciers : quels leviers ?”, 2016.
[4] Source : http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/2272C/CION-ECO/CE72

Bibliographie : 
APUR (2014), “Construire mieux et plus durable : incidence de la loi ALUR sur l’évolution du bâti parisien”, décembre 2014. Disponible en ligne.
ATELIER CANTAL-DUPART (2010), “Le foncier de Paris peut-il être aérien ? Le surhaussement des immeubles ?”, octobre 2010. Rapport remis à l’atelier du Grand Paris :  https://www.ateliergrandparis.fr/aigp/conseil/LC1/presentationCantal.pdf 
BARDARIOTTI, D., (2006), Le renouvellement urbain en France : du traitement morphologique à l’intervention sociale.
BATIMETIERS (2019), “La surélévation, ou construire « la ville sur la ville »”, revue de la FFB (Fédération Française du Bâtiment), n°55. Disponible en ligne : https://www.ffbatiment.fr/federation-francaise-du-batiment/laffb/mediatheque/batimetiers.html?ID_ARTICLE=3120 (consulté le 11/11/2020)
CERTU (2013), “De la comparaison au bilan. Méthodes d’évaluation des terrains”, dans “Mobilisation et valorisation du foncier public”, fiche n°3, septembre 2013. Disponible en ligne : http://outil2amenagement.cerema.fr/IMG/pdf/Fiche_foncier_3_octobre_2013_cle596b7e.pdf 
COMBY, J., (2003) La formation de la valeur sur les six marchés fonciers, n°101 de la revue « Etudes foncières », janvier 2003
COMBY, J. (2014), Vocabulaire foncier. Disponible en ligne : http://www.comby-foncier.com/dictionnaire_foncier.pdf 
LAGLEIZE, J-L., (2019), “La maîtrise des coûts du foncier dans les opérations de construction », rapport remis au premier ministre en novembre 2019, 232 p. Disponible en ligne : https://www.jeanluclagleize.fr/wp-content/uploads/2019/11/Rapport-de-Jean-Luc-Lagleize-sur-la-ma%c3%aetrise-des-co%c3%bbts-du-foncier-dans-les-op%c3%a9rations-de-construction.pdf 
OBSERVATOIRE RÉGIONAL DU FONCIER (ORF) en Île-de-France (2016), “Réduire les coûts fonciers : quels leviers ?”, mai 2016. Disponible en ligne : http://www.orf.asso.fr/wp-content/uploads/2017/04/orf_rapport2016_reduire_les_couts_fonciers_quels_leviers.pdf 

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